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各市、縣人民政府,省人民政府各部門(mén):

　　為全面貫徹《中華人民共和國預算法》,根據《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕43號)和《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部人民銀行銀監會(huì )關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕40號)精神,現就我省加強政府性債務(wù)管理工作提出以下意見(jiàn)。

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導,深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神,緊緊圍繞省委加快財稅體制改革的要求,加快建立“責、權、利”相匹配和“借、用、還”相統一的政府性債務(wù)管理機制,有效發(fā)揮政府規范舉債的積極作用,防范化解財政金融風(fēng)險,妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續融資問(wèn)題,切實(shí)滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟合理融資需求,促進(jìn)全省經(jīng)濟社會(huì )持續穩定健康發(fā)展。

　　(二)基本原則。

　　1.統一領(lǐng)導,分級負責。省政府統一領(lǐng)導全省政府性債務(wù)管理工作,各省轄市、縣(市、區)政府對本行政區域內政府性債務(wù)負責,政府主要負責人是第一責任人。

　　2.分清責任,疏堵結合。分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界,切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險自擔。加快建立規范的政府舉債融資機制,堅決制止違法違規舉債。

　　3.規?？刂?分類(lèi)管理。對政府債務(wù)規模實(shí)行限額管理,嚴格政府舉債程序,規范債務(wù)資金管理,把政府債務(wù)分類(lèi)納入全口徑預算管理。

　　4.防范風(fēng)險,穩步推進(jìn)。牢牢守住不發(fā)生區域性和系統性風(fēng)險的底線(xiàn),穩步推進(jìn)政府性債務(wù)管理改革,妥善處理存量債務(wù),積極推進(jìn)依法合規融資,確保在建項目有序推進(jìn)。

　　二、政府性債務(wù)范圍和用途

　　(一)政府性債務(wù)范圍。根據政府對債務(wù)的償還責任和法律責任不同,政府性債務(wù)分為政府債務(wù)和或有債務(wù)。

　　1.政府債務(wù)。政府債務(wù)是政府負有直接償還責任的債務(wù),包括存量政府債務(wù)和新增政府債務(wù)。存量政府債務(wù)是清理甄別后截至2014年12月31日政府負有償還責任的債務(wù)。新增政府債務(wù)是2015年1月1日起經(jīng)國務(wù)院批準,通過(guò)發(fā)行政府債券方式舉借的政府負有償還責任的債務(wù)和一定期限內符合條件的在建項目后續融資納入政府債務(wù)的部分。

　　2.或有債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)主要是政府提供直接或間接擔保,當債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí),政府負有連帶償債責任的債務(wù)。

　　(二)債務(wù)資金用途。除國家另有規定外,政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設,不得挪用債務(wù)資金或擅自改變既定資金用途?；蛴袀鶆?wù)資金按規定用途使用。

　　三、建立規范的政府舉債融資機制

　　(一)依法適度舉借政府債務(wù)。省政府依法統一舉借全省政府債務(wù),省轄市、縣(市、區)政府確需舉借債務(wù)的由省政府代為舉借。政府債務(wù)不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

　　(二)規范政府舉債程序。省政府授權省財政廳通過(guò)發(fā)行債券方式舉借政府債務(wù)。發(fā)展沒(méi)有收益的公益性事業(yè)確需政府舉借一般債務(wù)的,通過(guò)發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。發(fā)展有一定收益的公益性事業(yè)確需政府舉借專(zhuān)項債務(wù)的,通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債券融資,以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。

　　(三)對債務(wù)規模實(shí)行限額管理。在國務(wù)院批準的政府債務(wù)余額限額和新增限額內,省政府提出限額意見(jiàn),編制預算調整方案,報省人大或其常委會(huì )批準。省財政廳在批準限額內,根據債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算,提出省級和省轄市、縣(市、區)的政府債務(wù)限額,報省政府批準后下達。省轄市、縣(市、區)政府在省級批準的限額內,研究提出本地限額意見(jiàn);在批準限額內舉借債務(wù)的,須報同級人大或其常委會(huì )批準,列入本級預算或調整預算。

　　(四)債務(wù)分類(lèi)納入預算。政府債務(wù)收支分類(lèi)納入預算,債務(wù)支出實(shí)行國庫集中支付管理。一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理,專(zhuān)項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理。政府和社會(huì )資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。各部門(mén)、各單位要將債務(wù)收支納入部門(mén)和單位預算管理。

　　(五)加強債券發(fā)行兌付管理。財政部門(mén)負責政府債券發(fā)行兌付工作,同時(shí)加強對債券資金使用的監督管理。債券資金使用單位要按照相關(guān)要求,積極配合提供準確的項目資料,確保政府債券順利發(fā)行。對采用定向承銷(xiāo)方式發(fā)行的地方政府債券,按照財政部、人民銀行總行、中國銀監會(huì )等部門(mén)有關(guān)規定執行。

　　四、控制和化解政府債務(wù)風(fēng)險

　　(一)落實(shí)償債資金。債務(wù)單位要落實(shí)償債責任,明確償債期限,按時(shí)還本付息。政府要統籌各類(lèi)財政資金,及時(shí)足額償還政府債務(wù)。一般公共預算執行中出現的超收收入,除補充預算穩定調節基金外,只能用于沖減赤字或化解政府債務(wù)。預算穩定調節基金編制年度預算調入使用后的規模超過(guò)當年本級一般公共預算支出總額(含對下級轉移支付)5%的,各級政府要加大沖減赤字或化解政府債務(wù)支出力度。加強償債準備金管理,對已經(jīng)設立的各類(lèi)償債準備金,要納入預算管理,優(yōu)先用于償還到期政府存量債務(wù);落實(shí)國家規定,省轄市、縣(市、區)政府不得新設各種形式的償債準備金,確需償債的,一律編制三年滾動(dòng)預算并分年度納入預算安排。

　　(二)建立風(fēng)險預警機制。省財政廳根據省轄市、縣(市、區)政府一般債務(wù)、專(zhuān)項債務(wù)、或有債務(wù)等情況,測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標,評估省轄市、縣(市、區)政府債務(wù)風(fēng)險狀況,對債務(wù)高風(fēng)險地區提出預警。被預警的債務(wù)高風(fēng)險地區要制定化解債務(wù)風(fēng)險方案,積極采取措施,逐步降低風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區要合理控制債務(wù)余額的規模和增長(cháng)速度。

　　(三)建立應急處置機制。硬化預算約束,防范道德風(fēng)險,省轄市、縣(市、區)政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任,省級政府實(shí)行不救助原則。省轄市、縣(市、區)政府出現償債困難時(shí),要積極通過(guò)控制項目規模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式,多渠道籌集資金償還債務(wù)。省轄市、縣(市、區)政府難以自行償還債務(wù)時(shí),要及時(shí)上報,啟動(dòng)應急處置預案,切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險,并追究相關(guān)人員責任。

　　(四)推廣使用政府和社會(huì )資本合作模式。鼓勵社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等事先公開(kāi)的收益約定規則,使投資者有長(cháng)期穩定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營(yíng)合作項目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項目收益債券、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等相關(guān)責任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。各地原融資平臺公司不承擔政府融資職能后,可通過(guò)市場(chǎng)化改制,建立現代企業(yè)制度,實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng),作為實(shí)施主體承接政府和社會(huì )資本合作項目。

　　五、妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續融資問(wèn)題

　　(一)積極降低存量政府債務(wù)利息負擔。規范管理存量政府債務(wù),屬于政府應當償還的債務(wù),相應納入一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù),分類(lèi)納入預算管理。積極通過(guò)發(fā)行政府債券方式置換存量政府債務(wù),降低利息負擔,優(yōu)化期限結構,騰出更多資金用于重點(diǎn)項目建設。

　　(二)妥善償還到期債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的不屬于政府應當償還的到期債務(wù),要遵循市場(chǎng)規則處理,減少行政干預。對項目自身運營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù),要繼續通過(guò)項目收入償還。對項目自身運營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù),債權債務(wù)人要共同協(xié)商,重新修訂補充合同,解決違規擔保和抵(質(zhì))押?jiǎn)?wèn)題,或通過(guò)控制項目投資規模、處置存量資產(chǎn)、壓縮其他開(kāi)支等措施,多渠道籌集償債資金。對確需政府履行擔保責任的債務(wù),省轄市、縣(市、區)政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定,作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實(shí)償債責任,明確償債時(shí)限,按時(shí)還本付息,不得單方面改變原有債權債務(wù)關(guān)系,不得轉嫁償債責任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù),債權人要按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。

　　(三)妥善解決平臺公司在建項目后續融資問(wèn)題。各級政府要依法合規支持融資平臺公司在建項目后續融資,保障在建項目續建和收尾。銀行業(yè)金融機構要兼顧促發(fā)展和防風(fēng)險,嚴格規范信貸管理,切實(shí)加強風(fēng)險識別和風(fēng)險控制,做好后續融資管理工作。對2014年9月21日前融資平臺公司已經(jīng)相關(guān)投資主管部門(mén)依照有關(guān)規定完成審批、核準或備案手續,并已開(kāi)工建設的項目,區分存量和增量融資需求實(shí)施分類(lèi)管理。

　　1.支持存量融資需求。對在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款,但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款,銀行業(yè)金融機構要在全面把控風(fēng)險、落實(shí)信貸條件的前提下,繼續按照合同約定發(fā)放貸款,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同,且合同到期的融資平臺公司在建項目貸款,如果項目自身運營(yíng)收入不足以還本付息,銀行業(yè)金融機構可與當地政府、融資平臺公司協(xié)商,在后續借款與前期借款合同約定的責任一致,且確保借款合同金額不增加的前提下,重新修訂借款合同,合理確定貸款期限,補充合格有效抵(質(zhì))押品。

　　2.規范實(shí)施增量融資。融資平臺公司在建項目中應由財政支持的增量融資需求,在依法合規、規范管理的前提下,可統籌財政資金和社會(huì )資本等各類(lèi)資金,保障在建項目續建和收尾。對已簽合同貸款額不能滿(mǎn)足建設需要,且適宜采取政府和社會(huì )資本合作模式的融資平臺公司在建項目,優(yōu)先采取政府和社會(huì )資本合作模式,彌補在建項目增量融資需求。對已簽合同貸款額不能滿(mǎn)足建設需要,且符合國家有關(guān)規定并確實(shí)沒(méi)有其他建設資金來(lái)源,但又暫時(shí)不宜轉為政府和社會(huì )資本合作模式的融資平臺公司在建項目,增量融資需求納入政府預算管理,按法律要求和有關(guān)規定發(fā)行政府債券解決。

　　六、加強政府或有債務(wù)監管

　　(一)嚴格限定新增或有債務(wù)。新發(fā)生或有債務(wù)嚴格限定在依法擔保的范圍內,并根據擔保合同依法承擔相關(guān)責任。除經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或國際經(jīng)濟組織貸款進(jìn)行轉貸的項目外,政府及其所屬部門(mén)不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保。

　　(二)堅決制止各類(lèi)違法違規行為。各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協(xié)議,不得以機關(guān)事業(yè)單位及團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押,不得為其他單位或企業(yè)的回購協(xié)議提供擔保,不得從事其他違法違規擔保承諾行為。國有企業(yè)及轉型改造后的原融資平臺公司舉借的債務(wù)實(shí)行市場(chǎng)化運作,不納入政府債務(wù),政府在出資范圍內依法履行出資人職責,或依法承擔政府采購協(xié)議、政府和社會(huì )資本合作合同等約定的責任。政府及其所屬部門(mén)對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規,不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保,不得通過(guò)“保底回購”等形式變相舉借政府債務(wù)。進(jìn)一步規范土地出讓管理,堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

　　(三)加強風(fēng)險防控?；蛴袀鶆?wù)確需政府依法承擔連帶償還責任的,按程序轉化為政府債務(wù),財政部門(mén)編制預算調整方案,經(jīng)本級政府同意后報本級人大或其常委會(huì )審批,債務(wù)余額納入政府債務(wù)限額管理,償債資金納入相應政府預算管理。

　　七、完善配套保障制度

　　(一)完善債務(wù)統計報告和公開(kāi)制度。加快建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,全面反映政府的資產(chǎn)負債情況。企事業(yè)單位為公益性項目舉借的由非財政資金償還的債務(wù),要編制債務(wù)收支計劃,納入單位預算管理。債務(wù)單位要高度重視債務(wù)統計工作,按要求及時(shí)填報債務(wù)數據,確保數據的準確性,錄入政府性債務(wù)專(zhuān)網(wǎng)的數據不得隨意刪減變更。逐步建立政府性債務(wù)公開(kāi)機制,加強政府信用體系建設,規范債券發(fā)行政府信用評級,自覺(jué)接受社會(huì )監督。

　　(二)建立考核和問(wèn)責機制。完善債務(wù)管理考核評價(jià)體系,將政府性債務(wù)狀況作為重要指標納入省轄市、縣(市、區)政府政績(jì)考核內容。對脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為,按照有關(guān)規定追究相關(guān)責任人責任。

　　(三)強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向政府提供融資,不得要求政府違法違規提供擔保。金融機構等購買(mǎi)政府債券要符合監管規定,向屬于政府或有債務(wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規范信貸管理,切實(shí)加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的,要自行承擔相應損失,并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監督管理法等法律、法規追究相關(guān)機構和人員的責任。

　　八、加強組織領(lǐng)導

　　各地、各部門(mén)要高度重視政府性債務(wù)管理工作,把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署上來(lái)。市、縣級政府要切實(shí)擔負起加強政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責任,結合實(shí)際制定具體方案,政府主要負責人要作為第一責任人,認真抓好政策落實(shí)。財政部門(mén)作為政府性債務(wù)歸口管理部門(mén),要完善政府債務(wù)管理制度,充實(shí)債務(wù)管理力量,做好債務(wù)規?？刂?、預算管理、債券發(fā)行、統計分析和風(fēng)險監控等工作,與人民銀行、銀監等部門(mén)加強政府性債務(wù)信息共享;發(fā)展改革部門(mén)要加強政府投資計劃管理和項目審批,從嚴審批債務(wù)風(fēng)險較高地方的新開(kāi)工項目;金融監管部門(mén)要加強監管,正確引導金融機構依法合規開(kāi)展業(yè)務(wù),不得違法違規提供融資;審計部門(mén)要依法加強對政府性債務(wù)的審計監督,將政府性債務(wù)狀況納入對省轄市、縣(市、區)政府和有關(guān)部門(mén)主要負責人的經(jīng)濟責任審計范圍,促進(jìn)完善債務(wù)管理制度,防范風(fēng)險,提高資金使用效益;監察部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)對違規違法融資行為嚴格實(shí)行責任追究,對觸犯刑律的,移交司法機關(guān)依法處理。各地、各部門(mén)要切實(shí)履行職責,加強協(xié)調配合,全面做好加強政府性債務(wù)管理各項工作,確保政策貫徹落實(shí)到位。

　　                                        河南省人民政府

　　                                         2016年2月23日